农村集体资金、资产、资源（简称“三资”）管理，直接关系到农民群众的切身利益和农村和谐稳定发展，历来受到各级党委政府的高度重视和农民群众的广泛关注。

    近年来，随着国家一系列惠农政策的实施和农村经济社会的快速发展，农村集体“三资”规模进一步增大。与此同时，各级政府积极探索和创新农村集体“三资”管理模式，并取得明显成效。但由于农村集体“三资”的构成情况复杂、分布范围广泛、管理基础薄弱，很多地方乡、村两级长期忽视对“三资”的管理，存在职能不明、家底不清、管理不规范等问题，导致农村集体“三资”流失、浪费严重，亟需改进和完善。

    一、农村集体“三资”管理存在的主要问题。

  （一）职能不明。

   一是管理方式上。目前，各地对农村“三资”的管理，主要有“村自管”和“乡代管”，“村自管”是一种传统的管理模式，符合村民自治的管理原则，但在我国农村特别是边远乡村，大量青壮年外出务工，留守在家的多为老人、妇女和小孩，他们对村级事务的参与意识和民主监督意识不强，加上农村专业管理人员缺乏，乡镇及上级主管部门监督职能受限，农村“三资”的支配和管理基本上由几个村干部说了算，徇私舞弊的现象十分普遍，村官腐败问题日益突出；“乡代管”模式是对农村“三资”管理的创新，旨在强化乡镇对农村“三资”的监管和委托代理服务，解决“村自管”模式下的监督缺失问题，但在管理中一些地方弱化了村民自治的管理原则，未充分尊重村民和村级组织的意愿依法履行代理职责，乡镇政府过多地通过行政手段干预村级事务，平调、挪用村级资金等问题时有发生。

    二是管理部门职能方面。按国务院有关规定，农村“三资”管理的上级主管部门为各级农经管理部门，但在很多地方乡镇机构改革中，乡镇农经管理部门几经撤并，已不具备管理农村“三资”的条件和能力，县乡农经管理部门对农村“三资”管理名不副实，一些地方在文件中把农村“三资”管理职能明确为农经管理部门，但在实际操作中却又不得不交由县乡财政部门管理，由于各部门缺乏明确的职责分工，在履职过程中存在重复交叉、缺位和越位等问题。

    三是审计检查方面。各地普遍未将农村集体“三资”管理纳入有关部门常规审计范围，也未实行村干部离任审计制度，只有在一些专项检查中才会被涉及，缺乏审计监督长效机制，很多农村集体“三资”管理长期未进行审计检查，管理中存在的问题长期得不到揭示和纠正。

    因此，根据现状，认清形势，采取措施，建立机构，明确职责。

   （二）家底不清。

   一是资金管理方面。一般来讲，上级安排的财政性资金，由于各级检查较严，管理较为规范；但对村级集体的一些自有资金、社会捐赠资金等，管理则非常松散，坐支或账外结算的问题突出，资金核算不完整。

    二是资产管理方面。未建立完整的资产管理台账，特别是对集体投资建设的公益用房、倒闭后集体企业资产、社会捐赠资产等，未纳入账务核算和台账登记管理；对国家政策性补助形成的公益性资产，未进行权属划分，造成权属虚置。

    三是资源管理方面。对集体所有的耕地、林地、山地、水域等自然资源，未进行完整详细的登记管理，经过多轮对外承包后，有的改变了性质，有的资源价值缩水，有的长期被私人占用，损害了集体利益。

    四是债权债务管理方面。由于历史原因，村级债权债务形成非常复杂，一些债权债务长时间未纳入账面核算，很多债权人经常找村干部纠缠不清，形成矛盾和上访事件；一些已纳入账务核算的债权债务，很多已通过村干部进行了账外抵减结算，未纳入账务冲账处理，形成大量的呆账、死账。

    总之，村级“三资”情况复杂，一些村干部和代管人员也心中无数，致使农村集体“三资”存在产权不明，家底不清，长期闲置浪费、挪用流失等诸多问题。

   （三）管理不规范。

   一是民主监督机制不健全。村民理财小组形同虚设，在实际操作中，很多村都绕过理财小组直接办理“三资”事务，村民监督职能难以有效履行，“村官一言堂”问题严重；村务公开流于形式，一些村往往对一些重大和群众敏感的问题进行回避，群众无法了解真实情况。

    二是交易管理不规范。一些村对集体房屋、耕地、林地、山地、水域等资产、资源的开发、承包、流转以及处置时，存在程序不合法、过程不公开、收入不入或少入账等问题，尤其是合同签订和文书档案管理方面问题突出，有些合同要素不全，条款不明，权利和义务的规定不对等、不全面，有的甚至没有书面合同，执行中随意更改、终止、延长合同，对合同等重要文书档案不归档管理，一旦出了问题很难分清责任，最终损害了村集体和群众利益。

    三是管理手段不科学。目前，很多地方未建立起农村 “三资”信息化管理系统，账务核算、台账登记、信息分类、文书档案等仍采用手工处理，由于农村集体“三资”构成情况复杂、分布范围广泛、管理人员更换频繁，传统手段管理难度非常大。

    所以，必须健全民主监督机制、规范集体资产管理程序、完善信息化管理系统。

    二、加强农村集体“三资”管理存在的建议。

  （一）捋顺职能，明确责任。

   一是管理模式的选择应因地制宜，不搞一刀切。我国农村地域辽阔，基础条件和经济发展情况差异性大，对经济发展较发达，基础条件好，民主机制健全，专业人员、机构等具备管理能力的乡村，应实行“村资村自管”模式，充分发挥村民自治和村集体自主发展经济的积极性，乡镇及上级主管部门主要履行业务指导、监管和服务职能，确保农村“三资”管理的合法性；对于经济欠发达，基础条件差，专业人员、机构等不具备管理能力的乡村，应实行“村资乡代管”模式，由乡镇设置以“村级会计委托代理服务”为主要内容的农村“三资”管理机构，履行对村级“三资”的代管职能；“三资”代管机构必须尊重村民意愿，履行民主程序，依法签订委托代理协议，明确双方的权利和义务，防止乡镇通过行政手段平调、挪用、处置农村集体“三资”，确保集体资产所有权、使用权、审批权和收益权“四权”不变，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。

    二是要明确和细化各部门在农村“三资”管理中的职责。村民委员会是农村“三资”管理的责任主体；乡镇党委、政府是农村“三资”管理的组织者；农经部门是农村“三资”管理的业务主管部门；财政部门主要对农村“三资”履行会计指导服务和财政监督职能；审计部门应将农村“三资”管理纳入常规审计范围，建立定期和专项审计、村干部任期和离任审计制度；纪检监察部门应加强村干部及“三资”管理责任人员违纪行为的查处；各部门应设置农村“三资”专门或兼职管理机构及人员，既发挥各自优势，又统筹协调推进。

    对此，从而建立起职责明确、齐抓共管、奖惩分明、监督有效的管理和运行机制。

   （二）界定范围，摸清家底。

   一是清理方面。由县农经、财政、审计、纪检以及乡镇有关部门组成专门清理小组，对农村“三资”进行全面清理、核实，在资金管理方面，将上级所有转移支付及补助、补偿资金、社会捐赠资金、“一事一议”资金、集体建设用地收益、集体发包、租赁和经营各项收入以及货币资金和有价证券等全部纳入账务核算，严禁坐收坐支、公款私存、账外结算等，做到日清月结、账款相符，确保资金管理、账务核算的真实、准确、完整。

    二是资产管理方面。将集体房屋、建筑物、工具设备、公益设施、无形资产等全部纳入管理范围，分为经营性和非经营性资产，建立资产管理台账、卡片账，详细记录各类资产的保管、使用、处置、收益等情况，做到产权明晰、责任具体、账实一致。

    三是资源管理方面。将村集体所有的耕地、林地、山地、沙石、水域等资源全部纳入管理范围，分为收益性和非收益性资源，建立资源管理台账，详细记录资源名称、资源面积、经营方式、经营单位（人）、经营收益、合同编号、合同到期日等情况，确保资源发包、流转、收益等规范、公正、透明。

    四是债权债务管理方面。基于村级债权债务形成复杂的事实，应本着尊重历史、尊重事实的原则，根据法定依据，对确属村级债权债务而因各种原因未纳入账务核算的，应通过清理核实纳入账务核算；对已经收回、偿付或不实的债权债务及呆账、死账，按规程序核销处理。建立债权债务管理台账，详细记录债权债务人、金额、性质、收回、偿还情况等，避免因债权债务引发矛盾，维护债权债务人的合法权益。

    通过清理核实，实现农村“三资”产权明、家底清、管理实。

   （三）健全制度、规范管理。

   一是建立健全民主监督机制。各村由村民投票选出5-7名村民代表组成民主理财小组，村里的资金收支、资产变化、资源管理等原始凭证必须经理财小组成员集体审核签字后才能生效、入账；重大资金开支、资产处置、资源开发等事项，还必须召开“两委”会、村民大会或村民代表大会民主讨论通过做出决定。设立村务公开栏，按照形式专栏化、内容通俗化的标准，对财务收支、资产处置、资源发包、项目建设、一事一议等群众关心的事项及时公开；设立群众监督意见箱，及时收集、掌握群众意见，根据意见或建议及时整改。建立农经、审计、财政、纪检等部门联动检查机制，及时发现、纠正、查处农村三资管理中存在的问题。

    二是建立资产资源公开交易制度。集体资产、资源的承包、租赁、出让等，应经过具有评估资质的单位，按法定程序进行科学评估，按市场原则合理确定价格，按照“公开、公正、公平”原则，实行公开协商、公开竞价、招标投标。成交后必须签订书面合同，合同应实行统一编号，使用统一文本，明确双方的权利、义务、违约责任等，并将合同作为重要文书档案归档管理，村民代表和上级有关部门应对合同履行情况进行跟踪监管，所取得的收入归集体经济组织所有，纳入账内核算并定期公开。

    三是建立农村“三资” 现代化管理机制。一方面加强农村管理人才培养，积极引进、选拔机关青年、大学生村官等充实到农村“三资”管理队伍，加强对村组干部、农村集体财务会计人员、民主理财小组成员、会计委托代理服务人员及各级农村“三资”管理人员的业务培训，培养和造就高素质农村“三资”管理队伍。

    同时，要积极研究开发集会计核算、资产资源管理、档案文书管理、数据集中储存、电子公开等功能于一体的“三资”管理系统，实现农村“三资”管理信息化、村务公开电子化，并依托现代通讯和网络优势，逐步构建县乡村三级联动的“三资”管理平台。全面提升农村“三资”科学化精细化管理水平。

 备注：【本文作者苟开文、白显朝，系四川省苍溪县财政国库支付中心正、副主任。】